بررسی خصوصی سازی
خصوصی سازی و کاستی های سیستم مالی»
مفاهیم و تعاریف:
اندیشه
اصلی در تفکر خصوصی سازی این است که فضای رقابت و نظام حاکم بر بازار،
بنگاهها و واحدهای خصوصی را مجبور می کند تا عملکرد کارآتری در بخش عمومی
داشته باشند.
«بیس لی»
و «لیتل چایلد» (Beesly and little child) در توصیف خصوصی سازی می‌گویند:
«خصوصی سازی وسیله ای برای بهبود عملکرد فعالیتهای اقتصادی (صنایع) از طریق
افزایش نقش نیروهای بازار است، درصورتی که حداقل 50 درصد از سهام دولتی به
بخش خصوصی واگذار شود».
«ولجانوسکی»
(Veliganovski) خصوصی سازی را به معنای انجام فعالیتهای اقتصادی توسط بخش
خصوصی یا انتقال مالکیت داراییها به بخش خصوصی می داند.
«بس»
(Bos) خصوصی سازی را نشانه تعالی تفکر سرمایه داری و اعتماد به کارآیی
بازار در مقابل اطمینان نداشتن به کارآیی بخش عمومی بیان می کند.
به طور
کلی خصوصی سازی حرکتی در جهت سپردن تعیین اولویتها به مکانیزم بازار است و
از همین روست که عبارت «بازار گراکردن» شاید جامع ترین تعریفی باشد که از
خصوصی سازی شده است. از این دیدگاه پدیده و مفهوم خصوصی سازی نه فقط به
معنای تغییر مالکیت، بلکه به این معنی است که تا چه حد عملیات یک بنگاه
اقتصادی در قالب نظم نیروهای بازار آورده شده است.
اهداف خصوصی سازی
خصوصی
سازی ابزاری برای نیل به اهداف مختلف در کشورهای با سیستم اقتصادی متفاوت
است. در کشورهای اروپای شرقی خصوصی سازی با هدف تغییر نظام از یک اقتصاد
متمرکز و دستوری به یک اقتصاد آزاد مورد عمل قرار می گیرد. در این کشورها
خصوصی سازی نیازمند تحولات گسترده ای در ابعاد حقوقی و سیاسی است.
در کشورهای جهان سوم خصوصی سازی یک واکنش نسبت به گسترش حوزه فعالیتهای دولت و اقداسی برای ایجاد شتاب در فرآیند توسعه اقتصادی است.
به طور کلی مهمترین اهداف خصوصی سازی را می توان چنین برشمرد:
کاهش اندازه (حوزه فعالیت) بخش دولتی
افزایش کارآیی
کاهش کسر بودجه و بدهیهای ملی
تعدیل مقررات (مقررات زدایی)
افزایش رقابت
گسترش بازار سرمایه
براساس
قانون برنامه اول توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران به
غیر از صنایع مادر، هدف از واگذاری فعالیت های بخش دولتی به بخش خصوصی
عبارت است از:
1- ارتقای کارآیی فعالیتها
2- کاهش تصدی دولت در فعالیتهای اقتصادی، خدماتی و غیر ضروری
3- ایجاد تعادل اقتصادی
4- استفاده بهینه از ظرفیتهای اقتصادی و امکانات کشور
روشهای خصوصی سازی
مرسوم ترین روشهای واگذاری فعالیتهای اقتصادی به بخش خصوصی شامل موارد زیر است:
- عرضه سهام به عموم
- عرضه غیر عمومی
- فروش داراییهای واحد دولتی
- تفکیک واحد مشمول واگذاری به واحدهای کوچکتر
- افزایش سرمایه شرکت دولتی توسط بخش خصوصی
- فروش واحد دولتی به مدیران یا کارکنان واحد
- عقد قراردادهای واگذاری مدیریت یا اجاره داراییها
در ایران
نیز ضمن آنکه تا کنون بعضی از روشهای یاد شده استفاده شد (عرضه به عموم،
فروش به مدیران و کارکنان، فروش به گروههای خاص مانند ایثارگران و…)،
روشهای اجرای واگذاری سهام شرکتهای دولتی موضوع تبصره 35 قانون بودجه سال
1378 در کمیته اجرایی تبصره مذکور به صورت زیر اعلام شد.
- فروش به عموم از طریق بورس اوراق بهادار تهران
- مزایده
- فروش اقساطی
شناسایی متغیرهای تحقیق
در
شناسایی راههای اجرای خصوصی سازی موانع عمده ای وجود دارد که به عنوان اصلی
ترین زمینه های عدم اجرای دقیق خصوصی سازی به شمار می روند و خود دارای
زیر مجموعه ای متشکل از موانع جزء هستند. این موانع برای سهولت در دو گروه
موانع مربوط به شرکتهای مورد واگذاری تحت عنوان موانع درون سازمانی و موانع
مربوط به وضعیت کلان اقتصادی تحت عنوان موانع برون سازمانی تقسیم بندی می
شود.
1- ثبات و تعادل کلان اقتصادی:
سیاست
تثبیت اقتصادی عمدتاً کنترل هزینه ها و بودجه مالی دولت و یا به طور کلی
کنترل تقاضای کل در جامعه را مشخص می کند. هنگامیکه ریشه اصلی عدم تعادل،
هزینه ها و بالاخص نحوه تامین هزینه های دولتی فشار تورمی را تشدید می‌کند،
کنترل هزینه های دولت و کسری بودجه در سرلوحه برنامه تثبیت اقتصادی قرار
می گیرد.
اگر
تقاضای کل در جامعه راه استقراض خارجی (عدم تعادل خارجی) که تداومی نیز
نمی‌تواند داشته باشد، تامین مالی شده باشد، تقاضای کل یعنی کل مصرف و
سرمایه‌گذاری خصوصی و مخارج دولتی باید تحت کنترل قرار بگیرد و هدف برنامه
تثبیت اقتصادی باشد. بنابراین ملاحظه می شود که در هر دو حالت، مقوله تثبیت
اقتصادی مربوط به محدودیت بودجه است. هدف از برنامه تثبیت اقتصادی، کنترل
تقاضای کل، کاهش فشارهای تورمی و در کنار آن به تعادل رساندن تراز
پرداختنها یا ایجاد تعادل خارجی کشور است.
منظور از
سیاستهای آزاد سازی، برچیدن انواع کنترلها و سیاستهای مداخله گرایانه (در
بازار کالاها و خدمات) است که منجر به انحراف قیمتها از هزینه فرصت واقعی
کالاها یا منابع تولیدی می شود و در نتیجه تخصیص منابع جامعه را مختل می
کند. لذا سیاستهای آزادسازی در پی تصحیح ساختار قیمتهای نسبی و به کارگرفتن
قیمت به منظور تخصیص منابع جامعه و از بین بردن اختلافها است.
تجربه
های سه دهه گذشته کشورهای جهان سوم تقریباً تمام تحلیلگران را متقاعد کرده
است که سیستم کنترلهای مستقیم که موجب عقیم کردن نیروهای بازار می‌شود، اگر
نگوییم نامرئی، ولی اهرمی غیر کارا برای نیل به هر هدفی است.
ریشه
اصلی برقراری کنترلها را باید در رفتار بخش دولتی جستجو کرد. هزینه های
دولت و به خصوص نحوه تامین این هزینه ها های دولت و به خصوص نحوه تامین این
هزینه ها اولین گام در جهت به هم ریختن تعادل کلان اقتصادی کشور است. چنین
رفتاری از جانب بخش دولتی علل متعددی دارد:
گاه برنامه های سرمایه گذاری، گاه هدفهای توسعه و یا سرعت بخشیدن به فراگرد صنعتی شدن موجب چنین اختلالی است.
·هدف
از خصوصی سازی عبارت است از: ارتقای کارآیی فعالیتها، کاهش تصدی دولت،
ایجاد تعادل اقتصادی و استفاده بهینه از ظرفیتهای اقتصادی و امکانات کشور.
البته
انگیزه های دولت نیز ممکن است باعث کنترل بازار خاصی و یا بخش خاصی از
اقتصاد کشور باشد. به عنوان مثال، پایین نگه داشتن نرخ بهره- پایین تر از
نرخی که تعادل عرضه و تقاضای آن در بازار تعیین می شود- به دلیل تشویق
سرمایه گذاریها در بخشهای کلیدی اقتصاد، گرچه ممکن است به علت نیل به هدف
موجهی طرح ریزی شده باشد، ولی موجب ایجاد اختلالهایی در سیستم اقتصادی کشور
می شود.
دلیل این
که سیاستهای آزادسازی نمی تواند بدون سیاستهای تثبیت اقتصادی موفق باشد،
آن است که در غیاب سیاستهای تثبیت اقتصادی، نه تنها نرخ تورم رشد می کند،
بلکه دستخوش نوسان بسیار زیاد نیز می شود. همین دلیل عدم اطمینان موجب رشد
انتظارات تورمی خواهد بود که بازتاب گسترده ای بر نرخ بهره واقعی و نرخ ارز
خواهد داشت. عدم اطمینان در خصوص این دو، به خصوص نرخ ارز هرگونه تلاش
برای آزادسازی بازارهای مالی و فعالیتهای تجارت خارجی را با مشکل مواجه می
کند.
2- شفاف نبودن مقررات و سیاستهای دولتی در زمینه های مالیاتی، تجاری،
ارزی و….:
سرمایه
گذاری اصولاً تابعی از تصور و یا انتظارات عمومی در رابطه با حرکتهای آتی
دولت در خصوص حقوق مالکیت، سیاستهای مالیاتی، سیاستهای تجاری، سیاستهای
مربوط به کنترل قیمتها، سیاستهای ارزی وبالاخره فضای کلی اقتصاد کشور است.
در شرایطی که هر کدام از این سیاستها برای سرمایه گذاری مبهم و به علت
شرایط متناقض و نامنسجم فعالیت های اقتصادی با آینده نامشخص همراه باشد،
بازار سرمایه در افق محدود فعال شده و در چنین شرایطی حتی دسترسی موسسات
مالی به پس اندازهای مردم نیز محدود بوده و در مقابل، فرار سرمایه رونق
خواهد داشت.
3- وجود بازار تقریباً انحصاری یا انحصاری چند جانبه یا رقابت ناقص در بازار کالا و خدمات:
مهمترین
ویژگی بازار رقابتی، وجود عرضه کنندگان و تقاضا کنندگان بی شمار است. در
چنین بازاری منابع کشور به سمت فعالیتهای مطلوب هدایت می شود که این امر
موجب مصرف بهینه این منابع و واکنش عرضه در راستای خواست مصرف کننده- که در
نهایت موجب کاهش قیمتها در سطحی که به هزینه های تولید نزدیک است- می‌شود.
سنگاپور:
خصوصی
سازی در سنگاپور از سال 1980 به طور پراکنده شروع شد، اما در عمل در سال
1985 بود که برنامه خصوصی سازی و کاهش نقش دولت به طور جدی به اجرا در آمد.
گرچه این سال مصادف با رکود گسترده در سنگاپور بود، لیکن خصوصی‌سازی نه به
عنوان درمان رکود، بلکه به عنوان شروع دوران جدیدی در اقتصاد و ایجاد
تعادلی جدید میان بخش خصوصی و دولتی پیشنهاد شد.
کمیته
واگذاری که یک ماه پس از اعلام خصوصی سازی در مارس 1985 تشکیل شد، مسئله
مدیریت بنگاههای مرتبط با دولت را پس از واگذاری مد نظر قرار داد. با توجه
به وسعت شرکتهای دولتی بعید به نظر می رسید که تنها یک گروه از سرمایه
گذاران بتوانند در چنین سطحی درگیر شوند. کمیته فوق پیشنهاد کرد که مدیران
جدیدی از بخش خصوصی به هیات رئیسه شرکتهای دولتی افزوده شود تا بعدها
مدیریت را رهبری کند. چنین وضعیتی باعث می شود که خصوصی سازی به درستی
مقوله مدیریت و نه مالکیت را نشانه بگیرد.
در
سنگاپور تقویت و گسترش بازار سهام از طریق عرضه عمومی سهام شرکتهای دولتی و
کاهش رقابت بنگاههای دولتی با بخش خصوصی از جمله اهداف خصوصی‌سازی بوده
است.
انتقال
مالکیت بیشتر از طریق عرضه سهام در بورس و پیمانکاری فرعی بوده است. برخی
از فعالیتها مثل امور امنیتی، نظافت ادارات، جمع آوری زباله، نگهداری و
تعمیر ماشین آلات به پیمانکاران خصوصی واگذار شد. مقررات زدایی در بخشهای
بهداشت و آموزش و پرورش و برپایی یک کمیته کاری شرکتهای دولتی برای کاهش
کنترلهای دولتی و ایجاد انعطاف اجرایی بیشتر در قوانین و مقررات انجام شد.
آلمان شرقی:
در سال
1990 و در زمان حکومت کمونیستی، سازمان «تروی هاندانشتالت» تاسیس شد. وظیفه
این سازمان تبدیل شرکتهای دولتی در چارچوب یک حکومت کمونیستی به شرکتهای
خصوصی و جلوگیری از فروپاشی آنها بود. این سازمان نیز بعد از اتحاد دو
آلمان منحل نشد و به کار خود ادامه داد و در عمل تحت نظارت وزارت دارایی
حکومت فدرال قرار گرفت.
سیاست
خصوصی سازی سازمان «تروی هاند» که بر پایه فروش شرکتها به قیمت نسبتاً
ارزان ولی مشروط به تعهد خریدار به حفظ اشتغال و انجام سرمایه‌گذاری استوار
بود، تا اواخر سال 1991 موفقیت آمیز بود و سازمان توانست ماهانه حدود 300
واحد صنعتی را به فروش برساند. این توانایی در فروش به خصوص در نیمه اول
همان سال فوق العاده چشمگیر بود. به این ترتیب که سازمان توانست تعداد 2500
شرکت را به بخش خصوصی واگذار کند و این رقم فروش نه دیگر در خود سازمان به
دست آمد و نه قابل مقایسه با دیگر کشورهای کمونیستی بود.
از اواسط
سال 1992 که از یک سو به تدریج مشکلات و مسائلی در فروش به وجود آمد و از
سوی دیگر بیش از 2 میلیون نفر بیکار شدند و مناطق وسیعی که در آنجا قبل از
وحدت در آلمان فعالیتهای صنعتی و تولیدی گسترده ای وجود داشت. ساکت و خراب
شده بودند، شک و تردید در صحت و درستی سیاستها و راهبردهای
سازمان «تروی هاند» عیان شد.
